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  • Alon Harel

以色列2023年宪法政变提案


2023年二月和三月,以色列爆发了数十万人参与的示威抗议,示威者们反对新提议的宪法修正案,因为这些提案旨在改变以色列国的宪法基础。这是一个不寻常的现象。以色列过去曾发生过许多大规模示威游行,但是从来都没有过将高级律师或法学教授应该关心的问题作为示威的目标与主题。


但如果仔细地观察,这种反应并不奇怪:在关于宪法修正案的法律辩论背后隐藏着更深层次的问题:以色列应该更西方化还是更犹太化?犹太属性在这个犹太国家应当被置于怎样的位置?巴勒斯坦人在犹太国家的地位应该是什么?以色列根本上应当是一个西方国家还是一个民族主义神权国家?因此,对每个以色列公民而言,这个国家有太多方面都正处于危险之中!


新的宪法修正案提案是激进的。这就是为什么支持者和反对者甚至无法就这些修正案的名称达成一致的原因:这些提案究竟是如支持者们所声称的那样是一项改革,还是如反对者们坚持称呼的那样是一场政变或宪政叛乱?无论名称如何,新的修正案旨在加强行政部门(和立法部门)的权力并大幅削弱法院的权力。这些修正案的支持者们公开的理由是,在当前情况下,由于最高法院干预过多,以色列政府无法进行有效治理并执行其政策。他们还争辩到,法院拥有太多权力,而且他们无法进行民主的治理。因此,他们希望“将权力还给人民”。而反对者们认为,这些提案威胁到国家的自由主义基础;它们可能会侵蚀基本的自由与开放,并且最终会对国家经济及其未来产生深远的负面影响。为了充分理解他们的实际考量,首先让我非常简要地介绍一下以色列的法律制度。然后我将描述当前的提案并评估它们可能产生的影响。


以色列国建立后,像许多新独立的殖民地一样,很早就有了制定宪法的计划。然而以色列却是个例外,因为它没有制定正式的宪法。取而代之的是议会在1950年批准了所谓的哈拉里妥协方案(Harari compromise),根据该方案,宪法将由单独的章节组成,每一章都将构成单独的基本法(basic law)。议会当时已经制定了一些基本法,这些基本法在将来可能会被纳入正式的成文宪法。基本法的目的是为了建立基本的社会公共制度,也是为了保障一些基本权利。除了规定可以被执行的具体法律条款之外,基本法也传达了一些象征意义的内容,特别是它们确立了以色列作为一个“犹太的且民主的国家”的身份。


以色列最高法院在最初,至少根据标准描述,是一个相对被动且主要是教条性的法院。[1]根据权威说法,直到 1980 年代最高法院才成为以色列政治生活中的一个主要角色。这在很大程度上归因于法官们为了保护个人权利更加愿意介入政治。1995年 ,在两项基本法制定后,最高法院也宣布拥有司法复核权。从那以后,最高法院不断受到攻击,因为它被认为过于政治化,尤其是过于干涉主义和自由主义。

这个过程经常被描述为一场法律革命。但是,正如我过去所说,以色列实际上发生了两次法律革命:司法赋权革命(或制度革命)和自由主义革命(或实质性革命)。[2]


司法赋权革命包括法律学说和法律推理的转变,这导致法官拥有更大的权力。例如,要求申诉人必须有直接利益的参与才可申诉要求已被削弱甚至废除。在宣判行政决定无效方面,除了传统的行政理由外,巴拉克在担任最高法院法官(Justice Barak)时还增加了合理性的概念。行政决定明显不合理的,可以被宣判无效。后来,巴拉克担任最高法院院长时确定法院有权宣布议会通过的法律无效。最高法院的这一权力很少被使用,但却招致了许多反对者的谴责。


最高法院利用其新的权力来推动另一场革命,这场革命可被称为自由主义革命。自由主义革命将自由价值观注入司法决策。更具体地说,法院利用其权力更有力地保护了人权,这使得法官解释法律时保证了对尊严、自主和自由等价值观的尊重;这也帮助推广了平等的价值观并扩大了传统的自由权利的范畴。 虽然许多针对以色列司法革命的批评是针对前一场革命(司法赋权革命)的,但事实上,这些反对者们的真正目的是反对自由主义革命,即让以色列变成一个更加保守的、宗教主义的和民族主义的国家。[3]因此,一些反对最高法院的人造访匈牙利并与匈牙利政治精英们建立关系也就不足为奇了(译者按:匈牙利近年来民主政治严重倒退,因此作者在此将以色列与匈牙利联系起来)


目前提出的修正案,正是出于这种要将以色列打造成一个非自由主义的民主政体的野心。政治不稳定为实现这一野心提供了机会。近年来,以色列面临了政治危机并且无法组建一个稳定的政府。然而,在 2022 年 11 月 1 日举行的上一次选举中,内塔尼亚胡成功组建了一个由利库德集团、宗教政党和极端民族主义右翼政党组成的执政联盟。这个执政联盟是由三个对法院怀有敌意的政党组成的,而他们对最高法院的敌视是出于不同原因,这些原因可以很容易地概括为:腐败、原教旨主义和民族主义。让我来一一解释。


利库德集团和极端正统派犹太教政党希望削弱法院的权力,因为法院往往能有效防止腐败、裙带关系等不端行为。极端正统派犹太社区面临着贫困问题,因此这个社区得到了国家的大量补贴,并正在寻求增加这类补贴的机制。此类机制有时是非法的,即使合法,也常常违反廉政的基本原则。削弱法律制度有助于他们搞大规模腐败。利库德集团的一些成员也是如此,尽人皆知的,他们利用政治权力任命亲友和政治盟友担任重要的官方职务。


对极端正统派犹太教政党和极右翼政党来讲,削弱法院也符合他们的意识形态利益。前者有兴趣加强以色列国家的犹太属性;他们希望在安息日关闭商业活动,加强犹太宗教法庭的权力,并促进学校的犹太宗教教育等。后者的兴趣是在被占领土上(译者按:即常说的约旦河西岸巴勒斯坦领土)维持种族隔离制度,维持对以色列境内巴勒斯坦少数民族的压迫性法规,并维持他们对妇女、男女同性恋者以及其他少数群体的歧视性行为的合法性。因此,以牺牲司法权为代价的加强行政权会促成三个后果:助长腐败和任人唯亲,提倡宗教原教旨主义政策,以及加强民族主义与种族主义政策。

为实现这一目标,Yariv Levin议员(司法部长)和 Simcha Rothman议员(以色列议会法律和司法委员会主席)提出了一项激进的宪法改革,这项改革包括四个主要要素:1)将任命法官的制度政治化。根据他们的提议,执政联盟将有权任命法官。 2) 批准一个自行判决(或覆盖)条款,这将使以色列议会能够覆盖或取代法院的已有权利。 3) 赋予基本法绝对豁免权,即根据他们的提议,法院将无权解释基本法。 4) 改变法律顾问在各部委中的运作方式,使法律顾问由部长(而不是总检察长)任命,并且都必须服从部长的决定,无论其决定是否合法。


自提出这项激进提案以来,议会法律和司法委员会已经召开了多次会议。主席Simcha Rothman蔑视一切该提案的反对者,无论是公职人员、法律和经济专家或是政治对手。以色列总统和各种非政府组织也已尝试通过各种手段使双方达成妥协。大量民间群体与公民团体组织起来抗议这些提议。数十万公民参加了针对该提案的群众示威和非暴力抵制行动。许多来自不同领域的专家公开表达了他们的担忧,包括经济学家、律师、医学界人士和许多其他人。公法教授们针对这些提案的各个方面组织并撰写了大量文章。其中一些文章已被翻译成英文,可以在此网站看到https://www.lawprofsforum.org/


我们毫无疑问正处于一场宪政危机之中。这场危机的气氛十分紧张,有人甚至预测会爆发内战。但抛开这些顾虑,摆在我们面前的真正问题不只是这次的修宪提案能否成功通过。仔细想一下,这种试图通过修宪来取得改变只是达到目的的一种手段,其倡导者的真正目的是转变整个以色列社会。可以预见的是,一旦本届政府摆脱法律限制,它将使用不受约束的权力来促进原教旨主义、种族主义和压迫性法律在以色列社会的生长。


事实上,许多旨在限制自由和助长歧视的各种法案和提案已经被提交。其中包括禁止或限制巴勒斯坦国旗的,允许商家在自身的宗教规则允许的情况下对顾客进行歧视性行为。最近,国内安全部长还提议对巴勒斯坦恐怖分子实行死刑。


我认为这足以证明当下正是以色列民主面临的一个非常困难的时刻。这可能是以色列民主的终结。但我也希望,这或许也是确立真正的权利法案并将以色列转变为一个成熟的宪政民主国家的机会。我所说的一线希望是,数十万以色列人日复一日走出家门、舍弃工作去参加示威活动,尽管经常遭到警察的暴力对待。 3月9日已被宣布为愤怒日,示威的人们在这一天尽可能地扰乱正常社会生活,为的是传达一个明确的信息,这个信息可以用当下一句最受欢迎的口号加以概括:“你碰上了错误的一代人;以色列不会成为匈牙利;以色列是一个民主国家!”我希望明年我们仍旧可以(但不需要)唱这个口号。



_____________________________________________ [1] 参见 Menachem Mautner,The Decline of Formalism and the Rise of Values in Menachem Mautner Law and Culture in Israel chap. 4 (2011)。然而,这种描述并非没有争议。参见,例如,Ron Harris,“The Imagined Past of Israel’s Supreme Court: The Use of Historical Narratives by the Court’s Right-wing Critics” Tel Aviv University Law Review [Iyunei Mishpat] 44 no. 1 (2021) (in Hebrew) 49-86。 [2] 参见 https://www.cambridge.org/core/books/towering-judges/baraks-legal-revolutions-and-what-remains-of-them-authoritarian-abuse-of-the-judiciaryempowerment-revolution-in-israel/ 2867D1AF9E98773F0163ADB77EBEB9DD [3] 同上

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