לקראת ביקורת שיפוטית על החלטת הנשיא להעניק חנינה? בעקבות דנג"ץ 219/09 שר המשפטים נ' זוהר

הרשימה פורסמה ב"עורך הדין" (גליון ינואר 2011)

סמכות החנינה המסורה לנשיא המדינה היא שריד מתקופה מלוכנית, קדם-דמוקרטית. "ראש המדינה" מרעיף מחסדו על מורשעים להקלה בעונשם ואף לחון אותם. זוהי סמכות שאינה מופעלת בהתאם לאמות-מידה כלליות, אין מתקיים הליך אדברסרי ולרוב אין נמסרים הנימוקים להחלטה. במובן מסוים, מאפיינים אלה עומדים ביסוד הלגיטימיות שבהסמכת הנשיא להעניק חנינה, בהליך שהוא במובהק לא-שיפוטי. אולם, בישראל ניכרת מגמה לכפות "משפטיזציה" של סמכות החנינה. ביסוד מגמה זו, כך נראה לי, שחיקה באמון הציבור במוסד הנשיאות. ביטוי קיצוני לכך ניתן בחקירות המשטרה (שהסתיימו ללא ממצאים לביצוע עבירות) ביחס לכמה החלטות חנינה של הנשיא משה קצב. ביטוי אחר למגמה זו הוא ההלכה שנקבעה כעת בעניין זוהר. המשיב בפרשה זו ביקש מהנשיא לקצוב את עונש מאסר העולם שנגזר עליו. שרת המשפטים המליצה לנשיא, בהסתמך על עמדת מחלקת החנינות במשרדה, לדחות את הבקשה, בעיקר לאור התנהגותו הרעה של המשיב במהלך מאסרו. באופן חריג, הנשיא דחה את המלצת השרה, ובלא לנמק זאת נענה לבקשת המשיב לקציבת עונשו. הנשיא סרב לפעול כמקובל במקרים כאלה ולקיים שיג-ושיח עם השרה, בניסיון להגיע להסכמה. הנשיא הניח כנראה שהסכמת השרה אינה נחוצה, ושאין היא רשאית לסרב להעניק "חתימת קיום" להחלטתו (הנחוצה מכוח סעיף 12 לחוק-יסוד: נשיא המדינה). השרה סברה אחרת וסירבה לחתום, ודעת הרוב בדיון הנוסף, ברוב של שבעה שופטים מול שניים, אישרה זאת. בית-המשפט פסק שהדרישה לחתימת קיום מקנה לשר שיקול-דעת האם לאשר את החלטת הנשיא להעניק חנינה (דנג"ץ 219/09 שר המשפטים נ' זוהר (29.11.2010)) עמדת הרוב לא אימצה את גישת השופט לוי, שלפיה השר רשאי להטיל וטו רק על החלטות אשר "הורתן בחטא", כלומר שנתקבלו מתוך שיקולים זרים. עמדת הרוב ציינה אמנם שראוי שהשר יסרב לאשר את החלטת הנשיא רק "במקרים חריגים", אך לא תחמה זאת לעילות מסוימות. בפרט, עמדת הרוב לא פסלה את החלטת שרת המשפטים במקרה הנדון (אף שלא היו ראיות לכך שהחלטת הנשיא "הורתה בחטא") והסתפקה בהנחיה לנשיא ולשר לדון בעניין מחדש. בעבר כבר ביטל בית-המשפט החלטה להעניק חנינה (בג"ץ 706/94 רונן נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד נג(5) 389 (1999)), לאחר שנמצא שהניחן הציג בפני הנשיא מצג כוזב של מצבו הבריאותי, אף שהנשיא עצמו לא ביטל את החלטתו לאחר שהתבררה התרמית. ההכרעה בפרשת זוהר מבטאת הרחבה ממשית של הביקורת על החלטות הנשיא. ההכרה בסמכות השר להפעיל שיקול-דעת עצמאי מאפשרת לו, ולמעשה מחייבת אותו, לפקח על החלטות הנשיא. חשוב לא פחות, נוצר כאן פתח להסדרה יסודית של הפעלת סמכות החנינה. אם לשר שיקול-דעת עצמאי, הצעד המתבקש הבא הוא הקביעה שעליו להפעילו כמתחייב מהדרישות בדבר "סבירות הליכית", ובכלל זה החובה להנחות עצמו לפי אמות-מידה כלליות ומפורסמות (למשל, ברוח הקביעה בסעיף 29 לחוק שחרור על-תנאי ממאסר, תשס"א-2001, לעניין קציבת מאסר עולם), עליו להעניק זכות-טיעון, לבסס את החלטתו על תשתית עובדתית נאותה, לנמק את החלטותיו ולפרסמן. מוטלת עליו גם החובה לפעול ב"סבירות מהותית". ממילא, יש לצפות גם לביקורת שיפוטית על החלטות השר לאשר את החלטות הנשיא. דומני שמהלך זה, שפסק-דין זוהר הוא רק ראשיתו, הוא בלתי-נמנע. סמכות החנינה היא סמכות שלטונית, שמן ההכרח להפעילה לאור היום ולא במחשכים, באופן שוויוני ועל-יסוד שיקולים ענייניים בלבד.