הצעת חוק בוררות חובה: יעילות בכל מחיר?

(פורסם לראשונה ב"גלובס", 19.9.2011)

הצעת החוק להעברת תובענות אזרחיות להכרעת בורר נועדה לייעל את ההליכים. להצעה שני נדבכים עיקריים: האחד, הגדלה דרמטית של מספר השופטים, תוך גידול מתון בלבד בעלויות. הדבר יושג באמצעות מינוי שופטים חדשים רבים, שמכונים בהצעה בוררים (אף שעיקר עיסוקם אמור להיות שיפוטי), שלא יקבלו אולם דיונים, לשכה וצוות עזר אלא ידונו במשרדם הפרטי, ולא יקבלו משכורת קבועה, אלא יקבלו תמורה עבור כל סכסוך שבו יכריעו. בדרך זו אמורה ההצעה להתגבר על "צוואר הבקבוק" של מערכת בתי-המשפט בישראל – המחסור באולמות דיונים. הנדבך השני הוא מתן תמריצים לשופטים החדשים לפעול ביעילות. שכר השופטים יקבע, כאמור, בהתאם לתיקים שבהם יסיימו לדון, ולכן יהיה להם תמריץ להכריע במהירות; ואף מוצע לקבוע מגבלת זמן מוחלטת – שופטים מסוג זה שלא יכריעו בתיק בתוך שישה חודשים מהיום שבו נדרשו על-ידי אחד הצדדים להתחיל לדון בתיק, יאבדו את הסמכות להמשיך לדון בתיק (ולכן גם את שכרם בגין הטיפול בתיק).

לכאורה, יש כאן בשורה חשובה לציבור המתדיינים. הצעת החוק אמנם מסמיכה את בית-המשפט להעביר תובענה להכרעת "בורר" גם בלא הסכמת הצדדים לכך, אך לצדדים הזכות לבחור את השופט שיכריע בתיק מבין רשימת השופטים החדשים המאושרת; והם אינם נדרשים לשלם לשופט החדש דבר מלבד האגרה הקיימת – שכרו ישולם מקופת המדינה. בהצעה יש אמנם הסדרים שמבטאים מודעות לכך שיעילות אינה חזות הכול: פסק ה"בורר" טעון אישור של בית-המשפט; וניתן יהיה לערער על פסק-הדין. אך בעיקרו של דבר מדובר בהסדר שתכליתו הבלעדית כמעט היא ייעול הדיון.

חרף הבשורה הזו שמביא עימו ההסדר המוצע, אני סבור שהוא בלתי ראוי וככל הנראה גם בלתי חוקתי. אציין, בקיצור נמרץ, שלושה קשיים עיקריים ב"מיקור חוץ" זה של ההליך השיפוטי. קושי אחד הוא אופן הבחירה של השופטים החדשים. ההסדר המוצע אינו עוסק בבוררים במובן המקובל של הביטוי. נקבעו בו תנאי כשירות מחמירים לכהונה בתפקיד ובעיקר מוצע שהעיסוק בשפיטה יהיה העיסוק היחיד המותר למי שימונה לתפקיד זה. בהתאם לכך ניתן לצפות שבחירת השופטים הללו תיעשה על-ידי הוועדה לבחירת שופטים, כמקובל. אולם, לפי ההצעה השופטים החדשים ימונו על-ידי שר המשפטים, בהתאם להמלצת ועדה בת חמישה חברים, שכולם, מלבד השופט בדימוס שבראשה, יתמנו על-ידי השר עצמו. השר גם מוסמך להעביר שופט חדש מתפקידו. המטרה שביסוד ההסדר המוצע אינה מצדיקה הענקת סמכויות אלה לשר.

קושי שני הוא מהותי יותר, ועניינו החשש מפגיעה באיכות ההכרעה השיפוטית. מובן מאליו שהאצה בלבד של ההכרעות השיפוטיות אינה תכלית ראויה. אם זה היעד, אפשר פשוט לקבוע שעם הגשת התובענה תיערך הגרלה ובכך יסתיים ההליך. המטרה היא כמובן השגת הכרעה "צודקת", ובכלל זה הגנה על זכויות משפטיות, יישום הדין, ועקרונות צדק נוספים, במהירות הרבה ביותר האפשרית. אני סבור שההסדר המוצע כאן מקריב במידה רבה מדי את איכות ההכרעה לטובת ייעול המערכת. מתן תמריצים כספיים לשופטים להכריע במהירות עלול לגרום פגיעה חמורה באיכות ההכרעה השיפוטית. כמו כן, אין אוכפים סד זמנים נוקשה להכרעה שיפוטית פשוט משום שיש תיקים המחייבים דיון ממושך יותר, למשל בשל ניסיונות הצדדים להשיג פשרה או בשל הצורך בבירור ממושך של הנסיבות. חשש נוסף בהקשר זה הוא הכרעה המבטאת העדפת האינטרסים של "שחקנים חוזרים", כגון חברות ביטוח או בנקים, כדי שיבחרו בשופט גם בתיקים בעתיד ותוך הסתמכות על כך שלמתדיינים אחרים אין מידע מספיק על השופטים. הצעת החוק גם קובעת כי בהליכים אלה לא יחולו סדרי הדין הרגילים, משל היו כללים אלה מגבלות בירוקרטיות גרידא, שהתעלמות מהן היא ה"סופר-טנקר" של מערכת המשפט, ולא כללים שמשקפים תפיסות צדק מהותיות.

קושי שלישי הוא עקרוני והוא נובע מכך שהמהלך המוצע מבטא "הפרטה" של מערכת השפיטה. הסיבה לכך אינה סיווג פורמאלי כלשהו בין "ציבורי" (שופט שהוא עובד מדינה) לבין "פרטי" (שופט פרי-לנסר); או העברת הדיון מאולם בית-המשפט למשרדו הפרטי של השופט. הסיבה היא שמערך התמריצים שתואר גורם לכך שלשופט יש אינטרס משמעותי באופן ההכרעה בהליך. יש לו אינטרס כספי מובהק להכריע בדרך מהירה; ובשל כוחם של הצדדים לבחור לעצמם שופט יש לו אינטרס לשווק עצמו בדרך הכרעתו. זהו מהלך שמבטא חוסר אמון ביושרה המקצועית של השופטים, בהכרעותיהם כמה זמן להקדיש לכל תיק המובא בפניהם, בחריצותם ובקולגיאליות שלהם לחבריהם. הפרטה מסוג זה של סמכות שלטונית מובהקת כמו הכרעה שיפוטית היא בלתי מוצדקת וכנראה גם בלתי חוקתית.

אין מקום לקיצורי דרך ולהסתמך על תמריצים כספיים לשופטים. הפתרון הוא פשוט למנות שופטים "רגילים" רבים נוספים – לפחות כמספר ה"בוררים" שמבקשים למנות – והכשרת אולמות דיון נוספים. ראוי להחיל ביקורת על אופן התפקוד של שופטים, בעיקר באמצעות נשיאי בתי-המשפט; אך אין מקום לפיקוח בדרך של מסחור כפי שמוצע כעת.