- אילן בנשלום וצלילי סולומון
מתווה הגז: סעיף היציבות מסנדל את הממשלה
(פורסם ביום 30.12.2015 ב- TheMarker)
מתווה הגז שאושר לאחרונה על ידי ראש הממשלה ושר הכלכלה, בנימין נתניהו, כולל סעיף יציבות, המונע שינוי של הסדריו באמצעות חקיקה או רגולציה עתידיות. האינטרס של שותפויות הגז ברור: בפרויקטים ארוכי טווח ועתירי השקעות מסוג זה, כל שינוי עלול לפגוע בהחזר ההשקעה. גם למדינה לכאורה יש אינטרס בקיום משטר רגולטורי־מסי יציב, כדי לתמרץ פיתוח של מאגרים קיימים ולעודד השקעות עתידיות בחיפוש ופיתוח של מאגרים חדשים. למרות זאת, סעיף היציבות בהסדר בחטא יסודו וראוי שבג"ץ יכריז עליו כבלתי־חוקתי ובטל.
ראשית, סעיפים כאלה הם מתכון לשחיתות פלילית או מוסדית. לא במקרה, הסדרים דומים לא קיימים במדינות החברות בארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי (OECD), אלא רק במדינות הממוקמות בתחתית מדד השחיתות, כמו מונגוליה וליבריה, שם מנצלות חברות כרייה ונפט את שחיתותם של פוליטיקאים ורגולטורים במטרה לזהם ולבזוז את מדינתם תמורת נזיד עדשים חד־פעמי. הניסיון הרע הזה גרם לגופים בינלאומיים, כמו קרן המטבע והבנק העולמי, להמליץ להימנע מהסדרי יציבות, גם למדינות עם רגולציה רעועה.
שנית, הקפאת המצב הרגולטורי מבטיחה כמעט בוודאות כי המתווה ישמר הסדרים בלתי־הוגנים ובלתי־יעילים. מדוע להניח שהממשלה הנוכחית חכמה יותר ממקבלי החלטות בעתיד? מכיוון שיעילותה של רגולציה תלויה ביכולתה לתת מענה לשינויים ולנסיבות חדשות, סביר דווקא להניח כי ככל שיחלוף הזמן, יתווסף מידע חיוני להערכת היעילות וההגינות של המתווה. אלא שסעיף היציבות ימנע מהמדינה לתקן בעתיד טעויות שנעשו, גם אם יסתבר בדיעבד שהעלויות החברתיות שלהן כבדות ביותר.
בנוסף, סעיף זה יקשה לתת מענה לנסיבות חדשות. חשוב להדגיש: לא מדובר רק בגובה המס שישלמו שותפויות הגז, אלא במגוון רחב של נושאים, ובהם איכות סביבה וביטחון אנרגטי, שהניסיון המקצועי והרגולטורי שנצבר לגביהם בישראל מוגבל. המחשבה שההליך המפוקפק והלא פומבי שהובילה הממשלה ייתן מענה שלם לכל הסוגיות האלה לטווח זמן של עשר שנים (לפחות) היא במקרה הטוב נאיבית, ובמקרה הרע יהירה ובלתי מבוססת. ספקות אלה מתגברים נוכח העובדה כי החלטות המתווה סותרות (בחלקן) חקיקה והחלטות ממשלה קודמות המבוססות על המלצות ועדות המומחים העצמאיות ומנוגדת לדעתם של רגולטורים עצמאים (לשעבר).
שלישית, הגבלות על חקיקה עתידית הן בעייתית מבחינה חוקתית ומוסרית בגלל האופן שבו אמורה היציבות להיאכף. מטרת סעיף היציבות היא לאפשר לממשלה הנוכחית, שחוששת שלא תצליח להעביר את המתווה בהליך חקיקה ראשית בכנסת, לכבול את ידיהם של מקבלי החלטות עתידיים. גם ברמה העקרונית, הניסיון של הממשלה לכבול כך ממשלות ומחוקקים עתידיים בעייתי מבחינה חוקתית. המתווה מבקש לעשות יותר מכך ולגבות מחיר כלכלי כבד מכל מי שיבקש לחרוג ממנו.
סעיף היציבות נוסח כך שכל שינויים חוקיים או רגולטוריים עתידיים מהמתווה יאפשרו לשותפויות הגז לגרור את ישראל להליכי בוררות בינלאומיים (חסויים) ולחשוף את משלם המסים הישראלי לסנקציות כספיות מרחיקות לכת. האופציה הזאת מקנה לשותפויות הגז כוח חסר תקדים, המאפשר להן לאיים בדרישת פיצויים בהליך משפטי יקר וארוך במטרה להכשיל ולדחות שינויים נחוצים בעתיד, כך שייהפכו ללא כדאיים או ללא רלוונטיים. הוא בעייתי שבעתיים כאשר הוא מבקש גם לעקר את סמכויות הרשות השופטת כדי (דה־פקטו) לעקוף ולמנוע מבתי המשפט הישראליים את היכולת לבקר את ההחלטה השלטונית באופן פומבי ועל פי קריטריונים של הוגנות וסבירות.
מה שעומד על הפרק הוא לא הצורך ביציבות, אלא קיומה של ישראל כמדינה ריבונית ודמוקרטית. מותר לממשלה לקדם את המדיניות שבה היא חפצה ומותר לה גם לטעות. אבל סעיף היציבות מרחיק לכת מכיוון שהוא מונע מהציבור, מנבחריו, ומשופטיו את היכולת לקבל בעתיד החלטות שישפיעו על רווחת הציבור ביחס לניהול משאבי הגז הלאומיים.
