כיצד יש לקצץ בשכר במגזר הציבורי

[פורסם קודם ״בגלובס״ ביום 8.9.2020]

משבר הקורונה פגע בהכנסות העובדים במגזר הפרטי. מאות אלפי עובדים הוצאו לחופשה ללא תשלום או פוטרו מעבודתם. מענקי הקורונה השונים, והירידה בגביית המסים עקב הצמצום בפעילות הכלכלית, יצרו גירעון תקציבי משמעותי. נוכח הפגיעה בשכר עובדי המגזר הפרטי, והגירעון התקציבי התופח, התעוררה דרישה לראות את עובדי המגזר הציבורי "נכנסים מתחת לאלונקה". פרסומים בתקשורת מעידים על תוכנית המתגבשת במשרד האוצר להפחית את שכר העובדים במגזר הציבורי, לפחות לתקופה מסוימת.

הצורך לקצץ בשכר במגזר הציבורי מעלה את השאלה כיצד יש לבצע קיצוץ זה. מפרסומים בתקשורת נראה כי התוכנית המתגבשת כוללת קיצוץ שכר פרוגרסיבי. כלומר, שיעור הקיצוץ לבעלי שכר גבוה יהיה גבוה משיעור הקיצוץ לבעלי שכר נמוך.

כדי להדגים את משמעות הקיצוץ הפרוגרסיבי בשכר נניח שיש שתי דרגות שכר. בדרגה הנמוכה השכר הוא 10,000 ש"ח, ובדרגה הגבוהה השכר הוא 20,000 ש"ח. נניח שמשכורת של 10,000 ש"ח תקוצץ ב-10% שהם 1,000 ש"ח ומשכורת של 20,000 ש"ח תקוצץ ב-15% שהם 3,000 ש"ח.

קיצוץ שכר פרוגרסיבי משטח את מדרגות השכר במגזר הציבורי. במילים אחרות, הפער בין מדרגות השכר מתכווץ. בדוגמא הקודמת, לפני הקיצוץ, הפער בין הדרגה הנמוכה לדרגה הגבוהה עמד על 10,000 ש"ח. אחרי הקיצוץ, הפער בין מדרגות השכר התכווץ ל-8,000 ש"ח בלבד.

יש היגיון מסוים בכיווץ הפערים, למשל עיקרון התועלת השולית הפוחתת מכסף ואולי היבטים של צדק חלוקתי. יחד עם זאת, ברצוננו להדגיש גם את העלות הכלכלית של קיצוץ פרוגרסיבי: כאשר הפער הכספי בין הדרגות מתכווץ, התועלת שעובד מפיק מהתקדמות בעבודתו לדרגה גבוהה יותר יורדת גם היא. כלומר, קיצוץ פרוגרסיבי בשכר עלול לפגוע בתמריצים של עובדי המגזר הציבורי.

מחקר שאחד מאיתנו ערך, העומד להתפרסם בכתב העת המוביל במימון Review of Financial Studies, בחן את מערכת התמריצים של עורכי דין במגזר הציבורי בארה"ב שתפקידם לאכוף את חוקי הרגולציה הפיננסית. המחקר מצא שפוטנציאל לעליית שכר משמעותית בזכות התקדמות בתפקיד מוביל עובדים להשקיע הרבה יותר מאמץ וזמן בפעולות אכיפה. פער קטן יותר בין השכר הנוכחי של העובד, והשכר בדרגה הבאה, מוביל לירידה בתפוקה ובמאמץ של עובדים במגזר הציבורי.

כמובן, קיצוץ פרוגרסיבי בשכר איננו בהכרח פסול. עם זאת, הממצאים שבמחקר מלמדים על כך שיש גם עלות כלכלית לקיצוץ פרוגרסיבי בשכר: פגיעה בתמריצי העובדים. אנו ממליצים לקחת עלות זאת בחשבון בקביעת מבנה הקיצוץ. ככל שהקיצוץ בשכר יהיה יותר פרוגרסיבי, כך ייפגעו יותר תמריצי העובדים במגזר הציבורי. לכך יש השלכות גם לטווח ארוך, מכיוון שמערכת תמריצים יעילה במגזר הציבורי היא קריטית וביכולתה להשפיע לטובה על כלל המשק.

על פי הפרסומים בתקשורת, במסגרת הקיצוץ התקציבי יש כוונה לקצץ גם בפנסיות התקציביות בצורה פרוגרסיבית. חשוב לציין כי, בניגוד לקיצוץ בשכר, קיצוץ פרוגרסיבי בפנסיות התקציביות אינו טומן בחובו שום פגיעה בתמריצים. הזכאים לפנסיות תקציביות כבר פרשו מעבודתם, ואין שום צורך כלכלי לתמרץ אותם. בעוד שלקיצוץ בשכר יש עלויות כלכליות מבחינת תמריצים, קיצוץ בפנסיות התקציביות הוא נעדר עלויות כלכליות. לאור זאת אנו סבורים שאין מקום להחיל את אותה רמה של פרוגרסיביות על הקיצוץ בשכר העובדים ועל הקיצוץ בפנסיות התקציביות. יש הצדקה כלכלית לקיצוץ בפנסיות התקציביות ברמה פרוגרסיבית גבוהה הרבה יותר מאשר בשכר.

משבר הקורונה מצדיק קיצוץ במגזר הציבורי. בין היתר יש מקום לקיצוץ בשכר ובפנסיות התקציביות. לאור המחקר, בקביעת מבנה הקיצוץ יש לקחת בחשבון את השפעת הקיצוץ על תמריצי העובדים, ואת העובדה שקיצוץ בפנסיות התקציביות נעדר השפעות כלכליות.

יהונתן גבעתי הוא פרופסור בפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית.

יוסף קלמנוביץ הוא פרופסור למימון בבית הספר למנהל עסקים של אוניברסיטת דרקסל.