הצעת חוק-יסוד: החקיקה

פורסם ב"הארץ", 15.4.2012

רבים מבין אלה המכירים בחשיבות הביקורת השיפוטית על חקיקת הכנסת, ובהם חברי-כנסת, מתנגדים בתוקף להצעת חוק-יסוד: החקיקה שפרסם משרד המשפטים. ההתנגדות מכוונת להוראת ה"התגברות" שבהצעת החוק. לפי הוראה זו, הכנסת רשאית "להתגבר" על פסיקה שחוק בטל מחמת היותו מנוגד לחוקי-היסוד, באמצעות חקיקת החוק מחדש, "לאחר שהונח בפניה פסק-דינו של בית-המשפט", אם תומכים בכך לפחות 65 חברי-כנסת בכל שלוש הקריאות. אני סבור שההתנגדות לחוק-היסוד היא שגויה. לדעתי, התומכים בעמדה שכוחה של הכנסת מוגבל מכוח עקרונות יסוד חוקתיים ובסמכותו של בית-המשפט לאכוף מגבלות אלה צריכים לאמץ בחום את הצעת החוק. הוראת ה"התגברות" היא בעיני בעייתית ובלתי רצויה. אולם, בחשבון כולל, אם זה המחיר הנחוץ לשם השגת הפשרה הנחוצה לחקיקת חוק-יסוד: החקיקה, ראוי לקבל את ההצעה. היתרון העיקרי של הצעת החוק הוא שיש בה הכרה חד-משמעית ב"מהפכה החוקתית". נאמר שם במפורש שחוקי-היסוד נחקקים מכוח סמכות הכנסת לכונן חוקה, נקבע מהם הנושאים שניתן להסדיר בחוקי-יסוד (אלה אינם כוללים, למשל, את שטח המדינה), מוכר האיסור המוטל על הכנסת לחוקק חוק הסותר הוראה בחוק-יסוד ומוכרת סמכותו של בית-המשפט העליון (ושלו בלבד) להכריז על בטלות חוק הסותר הוראה בחוק-יסוד. לאור כך שמפעל כינון חוקה חדשה לישראל אינו מתקדם, והספקות שממשיכים להעלות גורמים שונים ביחס לשאלה אם יש לישראל חוקה ואם בית-המשפט מוסמך להחיל ביקורת שיפוטית על חוקים, האימוץ של חוק-יסוד: החקיקה יהיה יום חג לכל מי שדוגל בדמוקרטיה חוקתית. הכרזות אלה טומנות יתרונות עצומים, שחסרונותיה של הוראת "התגברות" בטלים-בששים לעומתם.

בנוסף, יש לזכור שהוראת ה"התגברות" המוצעת דווקא מקשה על הכנסת לחוקק חוקים עוקפי בג"ץ לעומת המצב המשפטי הנוכחי. כיום, הכנסת מוסמכת להגיב לפסיקה שחוק הוא בטל בשל פגיעה שלא כדין בזכות יסוד באמצעות הוספת הוראה לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, שלפיה החוק שהוכרז בטל יהיה תקף. לשם כך די ברוב רגיל והחוק שהוכשר כך יהיה תקף ללא הגבלת זמן. ההסדר המוצע מקשה על הכנסת להגיב כך להכרעה שיפוטית, שכן הוא מחייב כאמור רוב מיוחד והוא מכשיר את החוק לחמש שנים בלבד. קשה להבין מדוע הטלת מגבלות כה נוקשות על כוח הכנסת לחוקק חוק כאמור זוכה לביקורתם של המתנגדים לחוקים כאלה.

יתר על-כן, הניסיון שנצבר מלמד שהשגת רוב של 65 חברי-כנסת בכל שלוש הקריאות היא מלאכה קשה מאד. קל וחומר כך כאשר מדובר בחקיקה הבאה לאחר הכרעה שיפוטית שהחוק סותר את ערכי היסוד של המדינה. במשך כעשרים השנים שחלפו מאז חקיקת חוקי-היסוד על זכויות האדם נחקק רק חוק "עוקף בג"ץ" אחד (ב- 1994, החוק האוסר על יבוא בשר שאינו כשר, שנחקק עוד בטרם נפסק שאינו חוקתי), ואף זאת בקשיים מרובים מאד. מוטב היה אמנם לקבוע שהרוב הדרוש הוא למעלה ממספר חברי הקואליציה, אך גם הדרישה של 65 חברי-כנסת היא גבוהה מספיק במציאות הפוליטית בישראל.

קבלת הוראת "התגברות" יכול שדווקא תעצים ולא תחליש את הביקורת השיפוטית. התפיסה (השגויה) של חלקים בציבור שהכרזה על בטלות חוק היא "אנטי-דמוקרטית" גורמת לכך שבית-המשפט אינו אוכף באופן מלא את חובת הכנסת לציית לחוקה ונאלץ לשקול שיקולים שמבטאים הערכה שהציבור יוכל "לסבול" מכסה מסוימת בלבד של הכרזות על בטלות חוקים. הקביעה המפורשת שסמכות המילה האחרונה היא בידי הכנסת, בדרך של חקיקת חוק "עוקף בג"ץ", יכולה להחליש את התפיסה השגויה האמורה ועימה להגביר את ביטחונו של בית-המשפט בכוחו לאכוף על הכנסת חובה לציית לחוקה.

לבסוף, ההסדר המוצע דווקא מחזק את העמדה שבית-המשפט הוא הפרשן המוסמך של החוקה, כלומר הוא שקובע אילו חוקים החוקה מתירה לכנסת לחוקק. כדי לחוקק חוק "עוקף בג"ץ" הכנסת נדרשת להכיר במפורש בפרשנות של בית-המשפט לחוקה, בדרך של הצהרה בחוק שהחוק נחקק למרות שהכנסת מכירה בכך שהוא סותר את האמור בחוק-יסוד. צפויה להיות לכך לא רק השפעה על הסיכוי להשגת הרוב הדרוש לחקיקת חוק כזה; הדרישה מהכנסת להודות במפורש באי-ההתאמה לחוקה יכולה להיות גם בעלת השפעה מחנכת חיובית על הציבור, בדרך של מתן בולטות לערכים הקבועים בחוקה, בצורך להסביר מדוע מוצדק בנסיבות המסוימות שלא להכיר בעליונות החוקה וכדומה. לאור זאת, אני סבור שעל התומכים בהגנה חוקתית על זכויות האדם צריכים לקדם את חקיקת הצעת חוק-יסוד: החקיקה, אפילו בנוסחה המוצע. הניסיון של חקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, שחייבה פשרות ניכרות, מדגים זאת היטב.