אין פתרונות קסם למשבר הרגולציה

(פורסם קודם ב- ״גלובס״, 25.10.2020)

רבים מסכימים כי בישראל ישנו משבר רגולציה שמשפיע לרעה על יוקר המחיה. הרגולציה בתחומים שונים מכבידה ללא צורך, ואינה משקפת את המציאות הכלכלית המודרנית. רגולטורים מאמצים נהלים נוקשים, שאינם לוקחים בחשבון את השלכות הרגולציה על יזמים וצרכנים במשק.

למרות הנטייה לתמקד במקרים של שבי רגולטורי, ככל הנראה הבעיה נובעת מכך שרגולטורים רבים הם בעלי תפיסה אידיאולוגית של תפקידם, או שהם חוששים מביקורת ציבורית במקרה של אסון. לדוגמא, רגולטורים בתחום איכות הסביבה מעוניינים להגשים אידאולוגיה סביבתית באמצעות הרגולציה, ומתעלמים מהשפעותיה על המחיר של מוצרים לצרכנים. רגולטורים בתחום כיבוי אש קובעים דרישות מכבידות וזאת בגלל החשש שבמקרה של שריפה יאשימו אותם. בשני המקרים הבעיה נובעת מכך שהרגולטור אינו משקלל באופן אובייקטיבי את העלות והתועלת של הרגולציה לחברה בכללותה, אלא נותן משקל יתר לשיקוליו הצרים האישיים.

חוק יסודות האסדרה הנידון בימים אלה מציע פתרון קסם למשבר הרגולציה בישראל. ע"פ הצעת החוק תוקם רשות רגולציה, אשר תפקח על המערכת הרגולטורית. הרשות תוודא שכל רגולציה תתבסס על שיקולי עלות ותועלת לחברה בכללותה, וכך תיפתר הבעיה.

כדי לבחון את הפיתרון המוצע יש לחזור לתובנות בסיסות בחקר הרגולציה. הכלכלן הנודע הרולד דמסץ ניסה להסביר כיצד מדינות מגיעות מלכתחילה למשבר של רגולציה. לטענתו, כאשר כלכלנים מזהים כשלי שוק, הם ממהרים להמליץ על פיתרון הבעיה באמצעות רגולציה. אך בכך הם שוגים במה שהוא כינה "כשל הנירוונה" (Nirvana Fallacy). מדובר בכשל לוגי שבו משווים בין דברים ממשיים לחלופות לא מציאותיות, אידיאליות.

לטענת דמסץ, כאשר כלכלנים ממליצים לאמץ רגולציה לפתרון כשלי שוק, הם מניחים שהרגולציה תהיה מושלמת. אך במציאות רגולציה אף פעם אינה מושלמת. דמסץ הדגיש כי כשם שישנם כשלי שוק, כך ישנם כשלי ממשלה הנובעים מרגולציה לא מוצלחת. ניתוח ריאליסטי של רגולציה חייב לקחת זאת בחשבון, ולא להמליץ על רגולציה כאשר הנזק מכשל הממשלה גדול מהנזק מכשל השוק.

התומכים הרבים בחוק יסודות האסדרה אמנם מבינים שרגולציה עשויה להיות לא מושלמת, אך הם מתעלמים מהתובנה הבסיסית של דמסץ לגבי "כשל הנירוונה". הם שוגים בכשל זה כאשר הם מניחים שרשות הרגולציה בעצמה תחליט בצורה אידיאלית, תוך שיקלול מדויק ואובייקטיבי של העלות והתועלת לחברה. אך אין כל סיבה להניח שהרגולטורים ברשות לרגולציה יהיו שונים מהרגולטורים שהכרנו עד היום.

עיון בהצעת חוק יסודות האסדרה מגלה גם כי החוק הממשי שונה באופן מהותי מהתפיסה האידיאלית של הרשות לרגולציה. למשל, שאלה בסיסית היא אילו עקרונות ינחו את חישובי העלות והתועלת של רשות הרגולציה. כלכלנים נוטים לחשוב על חישובים אלה באופן כלכלי. אך על פי הנוסח המוצע "אסדרה מיטבית נודעה להגשים אינטרס ציבורי או זכות יסוד." מדובר במושגים לא מוגדרים, שימולאו בתוכן על ידי משפטנים, אשר יהפכו למפקחים בפועל על כל הרגולציה. אין שום סיבה להניח ששופטים, ויועצים משפטיים שיפעלו בהנחייתם, ידעו לשקלל שיקולי עלות ותועלת לחברה בכללותה, במיוחד כאשר במסגרת השיקולים נכללים החלטות ערכיות, וכאשר מערכת התמריצים שלהם מנותקת מההשלכות הרגולציה על השוק.

שאלה נוספת היא מי יהיה כפוף לרשות לרגולציה. כלכלנים מדמיינים נהלים מהסוג שהוזכרו לעיל בנושא הגנת הסביבה וכיבוי אש, ונוטים לחשוב שהבעיה היא בדרג הנמוך של הרגולטורים שמאמץ נהלים מכבידים ללא ביקורת. אך עיון בהצעת החוק מגלה שגם החלטות של שרים, ואף החלטות ממשלה, תהיינה כפופות לרשות לרגולציה. למשל, על פי הצעת החוק שר לאיכות סביבה שינסה לקדם דה-רגולציה, מתוך תפיסה שעל פיה הוא נבחר, יצטרך להתמודד עם רשות הרגולציה שעשויה להודיע לו כי על פי חישוביה אין מקום לקיצוץ הרגולציה, וזאת משום שלטעמה השר לא נתן משקל מספיק לפגיעה שדה-רגולציה תגרום למה שהיא מחשיבה כזכות יסוד.

לבעיות עומק אין פתרונות קסם. חשוב שלא לשגות ב"כשל הנירוונה" לגבי הרשות לרגולציה. הרשות הממשית על פי החוק המוצע שונה מאוד מהאידיאל הקיים בדמיונם של כלכלנים. הקמת הרשות לא תפתור את משבר הרגולציה, אך תחזק את בעיית היעדר המשילות, בהכפיפה את השרים והממשלה אל הפקידות ובתי המשפט. הפיתרון למשבר הרגולציה הוא לא מלמעלה (top down) אלא מלמטה (bottom up). נדרשת עבודה סיזיפית, בכל משרד ורשות ממשלתית, כדי לקצץ ברגולציה מיותרת.