פרישת חובה ללא זכויות פנסיה - בקשות למחוקק אינן תחליף לביקורת חוקתית

האם ניתן לפטר עובד בשל גילו? חוק שוויון הזדמנויות לעבודה מגן על עובדים מפני אפליה – בין השאר מטעמי גיל – ועל כן אוסר לכאורה לעשות כן. אולם מנגד, חוק גיל פרישה קובע כי בגיל 67 ניתן לחייב עובד "לפרוש" מעבודתו בשל גילו. עתירה שטענה לאי-חוקתיות סעיף זה נדחתה בימים אלה בבג"צ. אני מבקש להצביע בקצרה על קושי בנימוק מרכזי שהוביל את השופטים לדחיית העתירה.

חוק גיל פרישה התבסס על נורמה מקובלת בשירות הציבורי, וכן במגזר הפרטי המאורגן (כחלק מהסכמים קיבוציים), שלפיה פרישת חובה מהווה חלק מהסדר כולל שמקנה לעובדים זכויות לצד חובות. כחלק מהסכמתו של המעביד להסדרים של ביטחון תעסוקתי (שמכונים לעיתים "קביעות") הוא מבקש בדרך כלל לוודא שתקופת ההעסקה מוגבלת בשנים. לעובדים גם הובטחה פנסיה מלאה החל מגיל פרישת החובה. אולם הסדרים אלה כבר אינם רלבנטיים לחלקים ניכרים בשוק העבודה הישראלי. שיעור ההתאגדות צנח באופן דרמטי בשני העשורים האחרונים. הסדרי פנסיה שבהם גובה הפנסיה מובטח מראש הוחלפו בהדרגה בפנסיה שמשתלמת לפי גובה החיסכון של העובד בקופת הפנסיה.

בשנים האחרונות גברה המודעות לבעיית האפליה על בסיס גיל. על רקע זה מתעוררת השאלה אם "עסקת חבילה" שבמסגרתה ארגוני עובדים מסכימים לגיל פרישת חובה הינה מוצדקת או לא. ברוח זו גם אפשר להעלות טענה שחוק עשוי להיות מוצדק אם יורה על גיל פרישת חובה לצד הבטחת הגנה לעובדים שמחויבים לפרוש. אולם שאלות אלה כלל אינן רלבנטיות למספר ניכר של עובדים שלא נהנים מ"קביעות" וגם לא מהסדרי פנסיה נדיבים. עד לשנת 2008 לא חלה כל חובה על מעבידים להפריש כספים לקרן פנסיה עבור העובד. רק מאותה שנה החלה מכוח צו הרחבה חובה להפריש כספים לקרן פנסיה, תחילה בסכומים נמוכים ביותר בלבד.

הניחו עובד שמועסק בעסק קטן, כאשר רק משנת 2008 החל המעביד להפריש עבורו כספים לקרן פנסיה. אם מחייבים אותו כעת "לפרוש" בגיל 67, הפנסיה שלה יהיה זכאי הינה זניחה. הסיכוי למצוא עבודה חלופית בגיל כזה אינו גבוה. יהיה עליו להתקיים בעיקר מקצבת זקנה (אמנם העובד יקבל גם סכום חד-פעמי של פיצויי פיטורים, אבל סכום זה לא יספיק לזמן רב, במיוחד בהנחה הסבירה שהעובד עבר בין מספר מעסיקים במהלך חיי העבודה שלו). בשים לב לעלייה בתוחלת החיים, המשמעות של "פרישה" כאמור עשויה להיות שנים ארוכות של עוני. אמנם, גם ללא גיל פרישת חובה, העובד חשוף תמיד לסיכון של פיטורים; אולם לפחות הוא מוגן מפני פיטורים מפלים מטעמי גיל. השאלה שעמדה בפני בג"צ היתה אם שלילת הגנה זו מגיל 67 ואילך הינה מוצדקת (במובן החוקתי).

במישור התיאורטי אין ספק שהעתירה עוררה שאלות כבדות משקל, והשופטים אכן ערכו דיון מעמיק שהראה היכרות עם הגישות השונות והמורכבות של סוגיית גיל פרישת חובה. אולם דיון זה רלבנטי כולו למקרים שבהם קיימת "עסקת חבילה" כלשהי שכוללת הגנה על העובדים. במקרים כאלה יש מקום להתחבטות וניתן היה להגיע באופן סביר לתוצאות שונות. אולם לגבי אותו עובד שמפוטר בשל גילו ללא הסדר פנסיוני סביר, טענות בדבר "עסקת חבילה" אינן רלבנטיות. [ניתן אמנם לטעון ל"עסקה" מסוג אחר, שלפיה כולם מסיימים לעבוד בגיל 67 ומפנים מקומם לדור הבא, אולם השופטים הסכימו עם הדעה המקובלת בספרות שלפיה אין משקל רב לטענה זו כשלעצמה.]

פסק הדין מגלה כי גם השופטים חשו חוסר נוחות מההסדר הקיים; הם המליצו למחוקק לבחון את ההסדר מחדש. עם זאת כל שבעת השופטים סירבו לפסול את הוראת החוק. נימוק מרכזי שניתן לכך היה המורכבות של הנושא והעובדה שאין בידי השופטים מספיק מידע כדי להעריך את מכלול ההסדרים החלופיים האפשריים. כמו כן צוינה העובדה שהעותרים במקרה הספציפי (פרופסורים מהטכניון) נהנו מיתרונות שונים של "עסקת חבילה" שפרישת חובה היא חלק ממנה.

מצבם של העותרים הספציפיים אינו צריך להשפיע כאשר בג"צ בוחן את חוקתיות הסעיף בחוק. יש לראות אותם כעותרים ציבוריים ולבחון את הסעיף באופן כללי ולא רק באופן שבו הוא נוגע אליהם. והנימוק של "מורכבות הנושא" אינו יכול להצדיק הימנעות ממתן סעד. החוק שמאפשר פיטורי עובדים בגיל 67 נוסח באופן כוללני וגורף שאינו מתחשב כלל במצבם של העובדים המפוטרים. בפרט, החוק מתעלם מהשאלה אם העובד יזכה לפנסיה מספקת לאחר פיטוריו. די בכך כדי להצדיק (ולחייב) את פסילת ההסדר הקיים. ניתן וראוי היה לדחות את תוקף הפסילה בשנה כדי לתת למחוקק זמן לקבוע הסדר חלופי שאינו בלתי-חוקתי. לשופטים אין יכולת מוסדית (וגם לא לגיטימציה דמוקרטית) לקבוע בעצמם הסדר חלופי מפורט, אבל לפחות לגבי הקבוצה הספציפית של עובדים ללא הסדר פנסיוני סביר, קשה לחלוק על כך שהפגיעה אינה מוצדקת ואינה מידתית. אלה בדיוק המקרים שמתאימים במיוחד לביקורת חוקתית: מקרים בהם המחוקק פועל אמנם מטעמים ראויים, אבל ביד גסה מדי, תוך פגיעה (בדרך כלל בלתי מודעת, בחוסר תשומת לב) בקבוצות חלשות, חסרות כוח פוליטי. כאלה הם העובדים חסרי הפנסיה.

לכאורה, קיים פתרון חלופי עבור קבוצה זו: לפרש את החוק באופן יצירתי, כך שהמילה "לפרוש" תתייחס רק למקרים שבהם ישנו הסדר פנסיוני ראוי. בית הדין הארצי העלה אפשרות זו בפרשת ליבי ויינברגר, אך לא הכריע בכך, והנשיאה נאור מעלה אפשרות זאת גם כן מבלי להכריע, תוך שהיא מציינת שאין לכך השפעה על סוגיית חוקתיות הסעיף. לטעמי, לכל הפחות היה הכרח לקבע פרשנות כזו בטרם דחיית העתירה; בלעדיה קשה להבין כיצד הסעיף חוקתי. בכל מקרה, זהו פתרון בעייתי שאין להעדיף אותו. כיצד יקבע בית המשפט מהו הסדר פנסיוני מספק לצורך זה? נדרש כאן הסדר חקיקתי.

שופטי בג"צ נוטים באופן הולך וגובר להפנות "בקשות" למחוקק להתעורר ולפעול. כבר הוכח אמפירית שהמחוקק מתעלם. במקרה הנוכחי הוסיפו השופטים אמירות, כאילו המחוקק כבר בחן את הסוגיה המורכבת לעומקה, והפנו גם להקמתה של ועדה נוספת לאחרונה. אולם הוועדה שבה מדובר הוקמה כדי לבחון את העלאת גיל הפרישה לנשים, לא אם הגיעה השעה לבטל את פרישת החובה; וגם ועדות קודמות לא עסקו בנושא במישרין. במדינות רבות בעולם חלו שינויים בשנים האחרונות כתוצאה מההכרה הגוברת בבעיית האפליה על בסיס גיל, אולם בישראל לא נערך כל דיון בכך מחוץ לאקדמיה. בג"צ החמיץ הזדמנות לחייב את המחוקק להתעורר ולבחון את הנושא לעומקו. פסילת החוק על בסיס הפגמים הבולטים שבו (לגבי עובדים חסרי הסדר פנסיוני) היתה מחייבת בחינה מחודשת של הנושא בכללותו. חובתו של בג"צ במקרים כאלה היא לתת סעד החלטי. בקשות, המלצות ותחינות למחוקק אינן תחליף לביקורת חוקתית.